Mirovinski sustav kakav danas poznajemo u najvećoj je mjeri oblikovan reformom koja je započela 1999. i završila 2002., čime je dotad postojeći sustav generacijske solidarnosti nadograđen u model tri stupa, odnosno kombinaciju sustava javnog mirovinskog osiguranja i individualne kapitalizirane štednje.
Kockaju li se s našim mirovinama u drugom stupu? / Foto: Pixabay
“Jedan od ključnih problema mirovinskog sustava je pronalazak načina kako ojačati vezu između doprinosa i mirovine. U sustavu generacijske solidarnosti, što ste više uplaćivali, manje ste dobivali, baš zbog instituta preraspodjele. A ako nema dovoljno jake veze između visine doprinosa koje građani uplaćuju i mirovine koju će dobiti, zašto bi uplaćivali? Drugi stup preuzima upravo tu ulogu jačanja veze”, pojašnjava profesor Predrag Bejaković s Instituta za javne financije.
Kako bi se teret osiguranja budućih mirovina raspodijelio između države i građana, modelom tri stupa predviđeno je da će, osim zajamčene mirovine iz prvog stupa, budući umirovljenici primati mirovinu od sredstava koja su sami uštedjeli tijekom svog radnog vijeka. No, čini se da je reforma riješila samo dio problema s kojima se suočavao javni mirovinski sustav, a da su nedosljednom provedbom i naknadnim intervencijama stvoreni novi.
Model Svjetske banke
Preporuke za uvođenje modela individualne kapitalizirane štednje u velikoj su mjeri dolazile od međunarodnih financijskih institucija, prvenstveno od Svjetske banke, koja je dugo upozoravala na probleme s kojima se suočavaju javno upravljani mirovinski sustavi. Stope izdvajanja doprinosa iz plaća osiguranika često su bile previsoke, a prikupljenim javnim novcem u velikom se broju slučajeva raspolagalo neracionalno i neodgovorno. U Hrvatskoj iznosi prikupljeni uplatama doprinosa zaposlenih građana nisu bili dostatni za isplaćivanje mirovina, te je država morala iz proračunskih sredstava pokrivati manjak.
Zagovornici ovog modela kao jednu od njegovih prednosti ističu smanjenje ovisnosti mirovina o isplatama isključivo iz prvog stupa. S obzirom na neizvjesnost makroekonomskih i demografskih kretanja, tvrdili su da je upitno u kojoj mjeri bi prvi stup samostalno mogao podnijeti teret mirovina, u društvu u kojem je stanovništvo sve starije, stopa nezaposlenosti visoka, a trend iseljavanja mladog, radno aktivnog stanovništva u porastu.
Poljska i Mađarska prve su zemlje u srednjoj i istočnoj Europi koje su privatizirale svoj mirovinski sustav – Mađarska 1997., a Poljska 1999. Slijedile su ih i druge – 2001. Latvija, 2002. Bugarska, Hrvatska i Estonija, 2004. Litva, 2005. Slovačka, 2006. Makedonija i 2008. Rumunjska. Početne stope preusmjeravanja dijela doprinosa u drugi stup bile su 9% u Slovačkoj, 6% u Mađarskoj, 7,3% u Poljskoj; 2% u Latviji i Bugarskoj, 2,5% u Litvi, 2,5% u Rumunjskoj i 4% u Estoniji. No, u većini je spomenutih zemalja privatizacija mirovinskog sustava stvorila je jaz u financijama javnog dijela sustava, zbog čega je u razdoblju nakon krize dio zemalja ponovno reformirao svoje mirovinske sustave smanjivanjem izdvajanja za drugi stup, dok su ga Poljska i Mađarska u potpunosti ukinule.
Početak reforme
Mirovinskom reformom uvedena je većina značajki mirovinskog sustava kakav danas poznajemo – u izračun visine mirovina umjesto dotadašnjih deset najboljih godina ulazi cijeli radni vijek, za usklađivanje postojećih mirovina primjenjuje se nova ‘švicarska’ formula, a tada započeto pooštravanje uvjeta za odlazak u mirovinu kroz daljnje će se izmjene zakona o mirovinskom osiguranju nastaviti sve do danas.
Reformom je usvojen i Zakon o obveznim i dobrovoljnim mirovinskim fondovima te Zakon o mirovinskim osiguravajućim društvima i isplati mirovine na temelju individualne kapitalizirane štednje. U trenutku reforme, svi tadašnji umirovljenici i osiguranici stariji od pedeset godina, ostali su u prvom stupu, a osiguranici stari između četrdeset i pedeset godina mogli su birati žele li svoju mirovinu ostvarivati samo iz prvog stupa ili žele prijeći u novi sustav osiguranja unutar oba stupa. Oni koji su odabrali potonje, kao i svi mlađi od četrdeset godina u trenutku reforme, mirovinu će ostvariti u novom sustavu. Njihovi doprinosi raspodjeljuju se na petnaest posto za prvi stup i pet posto za drugi stup individualne kapitalizirane štednje u jednom od fondova, čime ostvaruju pravo na mirovinu iz dva izvora.
Za one koji žele i mogu štedjeti više, uveden je i treći, dobrovoljni stup mirovinskog osiguranja, u kojemu dinamika i visina uplata ovisi o individualnim mogućnostima osiguranika. Premda je među dionicima postojao konsenzus da je reforma mirovinskog sustava bila nužna, o samom načinu provedbe reforme još uvijek se vode se polemike.
Prve poteškoće
Nova formula za izračun mirovine koja se počela primjenjivati 1999. uzrokovala je pad u primanjima umirovljenika, rezultiravši velikom razlikom u visini mirovina takozvanih starih umirovljenika, onih koji su otišli u mirovinu prije 1999., i novih umirovljenika, umirovljenih nakon 1999., premda su i jedni i drugi mirovinu primali unutar istog sustava prvog mirovinskog stupa.
Stoga je 2007. godine s ciljem ujednačavanja razlika donesen Zakon o dodatku na mirovine ostvarene prema Zakonu o mirovinskom osiguranju. Dodatak na mirovinu iznosi između 4 i 27 posto, ovisno o godini umirovljenja, a isplaćuje se iz državnog proračuna.
Uvođenje drugog stupa također je prouzročilo svoje probleme. Premda je inicijalno mirovinskom reformom planirano postupno povećanje stope izdvajanja za drugi stup, zbog nepovoljnih ekonomskih prilika i krize to do danas nije učinjeno. S vremenom se pokazalo dosadašnja izdvajanja neće biti dovoljna da bi se ostvarila adekvatna visina mirovina za one osobe koje su u trenutku uvođenja drugog stupa imale manje od četrdeset godina. Zbog kratkog vremena štednje, na njihovim računima u drugom stupu nije prikupljeno dovoljno sredstava, a nemaju pravo ni na zaštitni dodatak na mirovinu. Posebno su niske mirovine za one osiguranike u sustavu dva stupa koji su se odlučili na prijevremeno umirovljenje nakon što su kraće vrijeme proveli u novom sustavu.
“Poznat je slučaj žena koje su među prvima ostvarile pravo na mirovinu iz drugog stupa gdje su te mirovine bile izuzetno niske. No, u tim slučajevima se radilo o kombinaciji vrlo niskih primanja tijekom kratkog radnog staža”, navodi Bejaković.
U prvom stupu vrši se i socijalna preraspodjela sredstava u korist umirovljenika s nižim mirovinama, koje štiti instrument najniže mirovine. No, osiguranici koji mirovinu ostvaruju kroz dva mirovinska stupa nemaju pravo na najnižu mirovinu.
Tko upravlja drugim stupom?
Koliki će iznos mirovine osiguranik drugog stupa ostvariti, ovisi o uplaćenim doprinosima, čija je visina unaprijed određena, i prinosu od ulaganja tih doprinosa. Iznos se određuje primjenom instrumenta aktuarske računice, gdje se uzima u obzir dob osiguranika, vjerojatno trajanje života i drugi parametri preko kojih se uspostavlja ravnoteža između visine mirovinske štednje i izdataka za isplatu mirovine.
Stopa prinosa može povećati vrijednost mirovinske štednje, ali postoji i rizik ostvarivanja niskih ili čak negativnih prinosa i posljedično niske mirovine. Rizici se smanjuju propisanim pravilima i ograničenjima te jamstvima u razdoblju štednje i isplate mirovina, ali rizik kapitalizacije doprinosa snosi osiguranik. Upravo je sumnja u rizična ulaganja pokrenula lavinu medijskih napisa nakon što se ispostavilo da su mirovinski fondovi izgubili 200 milijuna kuna ulažući u dionice Agrokorovih tvrtki. No, profesor Bejaković smatra da nema razloga za paniku.
“Ulaganja treba gledati u duljem razdoblju, i premda je nesretna okolnost da se taj gubitak dogodio, to ne znači da su sva ulaganja pogrešno odrađena. Ne možete predvidjeti što će se dogoditi na tržištu, ali jasno je vidljivo iz financijskih izvještaja o prinosima koje su fondovi ostvarili da se i dalje nalaze u plusu”, izjavio je Bejaković.
Danas u Hrvatskoj djeluju četiri obavezna mirovinska fonda (OMF), kojima upravljaju četiri obvezna mirovinska društva (OMD). Prema podacima Hrvatske agencije za nadzor tržišnog natjecanja (HANFA) za rujan 2017., ukupna neto imovina 1 829 198 članova četiri obavezna mirovinska fonda iznosila je 89 milijardi i 665 milijuna kuna.
Protivnici drugog stupa
Nezadovoljnih načinom na koji se upravlja novcem u mirovinskom sustavu je mnogo – protiv drugog stupa često istupaju sindikati umirovljenika, predstavnici pojedinih umirovljeničkih stranaka, kao i dio ekonomista. Za zaduživanje države na financijskom tržištu prilikom pokrivanja dijela sredstava za isplatu mirovina današnjim umirovljenicima, najvećeg krivca vide upravo u drugom stupu, odnosno izdvajanju pet posto doprinosa od plaće svakog osiguranika u drugi stup. Smatraju da bi eventualno dodatno povećanje izdvajanja za drugi stup, za što se zalažu mirovinska društva, i s time povezano smanjivanje doprinosa u prvom stupu, taj fiskalni trošak dodatno pogoršalo.
“Imala sam priliku još 1999. u Washingtonu sudjelovati u radnim skupinama kad je Svjetska banka izrađivala plan preporuka po kojima je trebalo provesti mirovinsku reformu. I tada smo mi iz sindikata, kao i 2002., upozoravali na pogubnost modela koji, kad bolje pogledate, nije ništa drukčiji od piramidalnih shema gdje se novac pumpa iz jednog izvora ponovno u taj isti izvor; taj novac je, da to tako kažem, opran”, komentira Jasna A. Petrović, predsjednica Sindikata umirovljenika Hrvatske (SUH).
Neke zemlje koje su razmatrale uvođenje modela tri stupa, poput Slovenije, tu su mogućnost odbacile upravo zbog visokog tranzicijskog troška koji bi imao negativan učinak na razvoj gospodarstva.
“Hrvatska se iz godine u godinu suočava s manjkom proizašlim iz tranzicijskog troška, to je 5 milijardi kuna koji svake godine nedostaje, a samo zato jer je 5 posto doprinosa preusmjereno u drugi stup; zbog tog manjka država novac opet posuđuje od istih banaka kojima je novac prepustila, samo sad uz njihovu kamatu od 6 posto! Taj sustav je neodrživ, i zato su zemlje poput Mađarske, Slovačke i Poljske odustale od drugog stupa”, tvrdi Petrović.
Većina nezadovoljnih drugim stupom napominje da prilikom uvođenja reforme 1998. tadašnja vlada nije ni spominjala da će doći do tranzicijskog troška usljed promjene mirovinskog sustava. Negativan stav potenciran je činjenicom da članovi fonda nemaju nikakav uvid u način na koji se fondom upravlja, a obavezni su u njima sudjelovati i radi se o njihovom novcu. Vlade se, bar nominalno, može kazniti za loše upravljanje uskraćivanjem podrške na izborima, ali kako kazniti mirovinsko društvo koje upravlja fondom, osim promjenom fonda u drugi koji funkcionira po gotovo jednakim pravilima? Petrović napominje da sindikat nije iznenađen podacima od 200 milijuna kuna koje su mirovinski fondovi izgubili na tržištu.
“Mi smo toga odavno svjesni, i ovo nije prvi put. Sjetite se slučaja Credo banke, Ingre ili Luke Ploče; hrpa firmi u koje je novac bio uložen sada propada, ovo s Agrokorom je očekivano. Nad kasino ekonomijom nema nikakve kontrole, HANFA nije objektivna jer u njenim redovima sjede ti isti bankari”, zaključuje Petrović, pitajući se zašto je vlada u Hrvatskoj toliko podčinjena financijskom sektoru.
“Pogledajte Poljsku, koja ima vrlo sličan sustav kao mi i kod kojih je povisivanje dobne granice za muškarce i žene trebalo završiti 2022., odnosno 2040. Poljaci su rekli odlučno ne MMF-u i zadržali granicu umirovljenja na 65 godina za muškarce i 60 godina za žene, uz odluku o ukidanju drugog stupa. A dio građana Hrvatske koji mirovinu ostvaruju iz oba stupa u velikim su problemima, jer će prema izračunima primati mirovinu čak 25-30% manju od onih koji su samo u prvom stupu, a nemaju ni pravo na dodatak od 27 posto”, upozorava Petrović.
Predrag Bejaković slaže se da treba proporcionalno ostvarenom stažu obračunati dodatak i za umirovljenike koji će mirovinu ostvariti iz drugog stupa, ali usporedbe s Poljskom ili Mađarskom smatra promašenima.
“Zašto se mi uvijek moramo uspoređivati s, da tako kažem, lošim đacima? Mirovinska reforma je jedina cjelovita reforma koju je Hrvatska uspjela provesti od samostalnosti naovamo, pogledajte kako teško ide obrazovna. Vraćanje kotača unatrag nije dobra praksa, jer se time slabi povjerenje građana u javne financije i državu općenito”, navodi Bejaković.
I dok većina prijedloga oko načina upravljanja drugim stupom ide u smjeru ispravljanja dosad učinjenih nepravilnosti, iz Vlade najavljuju novu mirovinsku reformu već iduće godine. Kako je najavljeno, nastavit će se s mjerama penalizacije prijevremenog umirovljenja, postroživanja kriterija za skupine zanimanja koja ostvaruju pravo na benificirani staž, a zbog daljnjeg pomicanja dobne granice za umirovljenje, mnoge građane u Hrvatskoj ne brine koliki će im biti iznos mirovine, već hoće li je uopće dočekati.
